dilluns, 30 d’abril de 2012

Les anomenades "lleis òmnibus" catalanes

LES ANOMENADES LLEIS ÒMNIBUS CATALANES

Lleis 9/2011, 10/2011, 11/2011, 2/2012 i 3/2012

En el DOGC de 30 de desembre de 2011 es van publicar tres de les lleis anomenades “òmnibus” que, conjuntament amb la Llei 2/2012 de modificació de diverses lleis en l’àmbit audiovisual i 3/2012 del text refós de la Llei d’urbanisme, conformen el conjunt legislatiu que ha endegat el Govern de la Generalitat i que ha aprovat el Parlament de Catalunya per tal d’aconseguir un canvi normatiu que afavoreixi l’activitat econòmica, prenent com a base el millorament, l’agilitat i la simplificació normativa com a premissa de tota la regulació projectada.

El de la simplificació és un projecte global que es desenvolupa en diverses fases, i que va ser presentat a la Cimera per a la reactivació Econòmica de 25 de març de 2011.

La primera fase va ser la de derogació de normes reglamentàries. En aquella fase es va pretendre essencialment fer una depuració de l’ordenament jurídic català, amb l’objectiu d’incrementar la seguretat jurídica i afavorir l’eficiència de l’Administració. Així, aquesta actuació ha suposat l’eliminació de normes supèrflues o que han quedat obsoletes, evitant d’aquesta forma duplicacions i solapaments. Es van detectar molts supòsits en els quals determinades normes havien estat derogades tàcitament, però no de forma expressa. Per això, les bases de dades jurídiques –fins i tot la del DOGC- mostrava aquestes normes com a vigents, amb la consegüent confusió que això produïa en els aplicadors jurídics, els ciutadans i les empreses. En els mesos de març i abril de 2011, els diversos Departaments van aprovar Decrets de derogació de normes reglamentàries. El resultat total d’aquesta primera fase s’ha traduït en la derogació de més de 300 normes.

Destaquen especialment en l’àmbit del comerç diversa normativa que es podia considerar tàcitament derogada per la implementació de la Directiva de Serveis però que formalment no ho havia estat i hi havia confusió en la seva aplicació com és el cas de les inscripcions en els Registres de franquiciadors o de vendes a distància o de vendes domiciliàries, registres ara eliminats. També requisits d’autorització i documentació en estacions terminals de càrrega, entre les més importants.

La segona fase ha estat la relativa a les normes amb rang de llei i ha consistit en l’elaboració dels avantprojectes de llei òmnibus, l’aprovació pel Govern com a projectes de llei pel Govern i la posterior aprovació de les lleis pel Parlament de Catalunya.

Tot i que analitzarem essencialment les tres primeres lleis òmnibus, perquè és en aquestes on es concentra la ingent quantitat de normes legals modificades, cal dir que la modificació del TRLU és extensa (91 articles, 8 DA, 3 DT, 1 DD i 4DF), que abasta modificacions en diverses matèries: planejament urbanístic, noves figures de pla director i clarificació dels plans especials; discontinuïtat de polígons, habitatges de protecció pública; usos en sòl no urbanitzable; règim dels usos provisionals; edificacions rurals singulars, expropiació per ministeri de la llei i ordenació del litoral. I que la Llei 2/2012 modifica tres lleis en l’àmbit de l’audiovisual, essent la finalitat que inspira les modificacions la simplificació d’estructures i la reordenació de funcions de cara a una major eficiència.

Les tres lleis de les quals es farà un breu anàlisi són: la Llei 9/2011, de promoció de l’activitat econòmica, la Llei 10/2011, de simplificació i millorament de la regulació normativa, i la Llei 11/2011, de reestructuració del sector públic per a agilitar l’activitat administrativa. Com hem esmentat, aquestes lleis persegueixen, en els àmbits respectius, uns objectius comuns que es poden agrupar en dos eixos essencials: l’impuls de l’activitat econòmica i la racionalització, simplificació i agilitació de l’Administració, sobre la base, alhora, de la simplificació normativa que hi dóna suport.

El primer d’aquests objectius d’impuls de l’activitat econòmica s’emmarca en l’Estratègia Europa 2020 i en l’aposta per l’anomenada “smart regulation” o “normativa intel.ligent”, ja encetada per la Generalitat amb l’aprovació l’any 2010 de la Guia de Bones Pràctiques, i en la qual la Comissió europea ha donat recentment un nou impuls, amb la publicació al novembre de 2011 del document “Europa ho pot fer millor” o informe per a l’aplicació de la legislació de la UE de la manera menys onerosa possible per tal de facilitar l’actuació empresarial i la previsibilitat.

De fet l’article 45.5 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, disposa que la Generalitat ha d’afavorir el desenvolupament de l’activitat empresarial i l’esperit emprenedor tenint en compte la responsabilitat social de l’empresa, la lliure iniciativa i les condicions de competència, i ha de protegir especialment l’economia productiva, l’activitat dels emprenedors autònoms i la de les empreses petites i mitjanes, i això pretenen aquestes lleis.

Pel que fa al segon objectiu, l’agilitació dels tràmits i dels processos administratius i l’ordenació i la racionalització del sector públic són elements principals de l’actual acció de govern. Cal una Administració pública que respongui amb més eficàcia i agilitat a les necessitats i requeriments dels ciutadans i empreses per a no generar a uns i altres costos innecessaris o desproporcionats. Convé recordar que l’article 30.2 de l’Estatut reconeix als ciutadans el dret que l’actuació dels poders públics sigui proporcionada a les necessitats que la justifiquen.

Per tal d’assolir els objectius esmentats, que també recull el Pla de govern 2011-2014, les tres lleis introdueixen un nombre significatiu de modificacions legislatives –més de 80-, d’abast divers i amb incidència sobre sectors també molt diversos.

Les modificacions esmentades comporten una clarificació i simplificació normatives. Es deroguen parcialment moltes disposicions legals, i es deroguen totalment sis lleis i nou reglaments. Totes aquestes modificacions s’inscriuen entorn a quatre línies d’actuació.

a) Racionalització del sector públic: Supressió, simplificació i reordenació d’entitats i òrgans del sector públic

Per aconseguir les finalitats previstes, les lleis òmnibus actuen en diversos vectors. Per una banda sobre entitats i òrgans del sector públic, ja sigui amb la supressió o bé amb la reducció de les seves estructures, buscant la màxima eficiència i optimització de recursos. Així mateix, també es redueixen dins la pròpia Administració òrgans de difícil operativitat o fins i tot registres dels quals es pot prescindir per una racionalització administrativa, per la introducció de vies telemàtiques, o per l’aplicació de nova tecnologia.

Així, es modifica la regulació de més de trenta entitats del sector públic i se suprimeixen les vuit entitats següents:

- Laboratori General d’Assaigs i Investigació

- Institut d’Investigació Aplicada de l’Automòbil

- Agència Catalana de l’Esport

- Ens de Coordinació i Gestió de les Participacions i Entitats Públiques Industrials de la Generalitat

- Ens d’Abastament d’Aigua

- Agència Catalana de Seguretat Industrial

- Viatges de Muntanya, SA

- Remodelacions Urbanes, SA


Se suprimeixen els següents òrgans i unitats de l’Administració i el sector públic:

- Consell Assessor de Gestió de Residus Industrials

- Comissió de Transports de Catalunya

- Consell de la Cultura Popular i Tradicional

- Consell Català d’Associacions

- Consells de conca de l’Agència Catalana de l’Aigua.

- Comissió d’Ajuts del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts

- Registre de Contractes de Conreu

- Registre de serveis i equipaments juvenils

- Registre d’entitats socials d’iniciativa privada


Una altra tècnica aplicada per aconseguir l’objectiu d’agilitat, eficiència i optimització de recursos en l’Administració és la reducció del nombre de membres de determinats òrgans. Concretament aquesta reducció s’ha materialitzat envers els òrgans de govern de les entitats següents:

- Servei Meteorològic de Catalunya

- Institut per al Desenvolupament i la Promoció de l’Alt Pirineu i Aran

- Institut per al Desenvolupament de les Comarques de l’Ebre

- Agència de l’Habitatge de Catalunya

- Consell Nacional de la Cultura i de les Arts

- Memorial Democràtic

- Institut Internacional per la Pau

- Patronat de la Muntanya de Montserrat

- Centre d’Atenció i Gestió de Trucades d’Urgència 112

- Agència Catalana del Consum

- Consell per a l’Ús Sostenible de l’Aigua

Altres mesures destacables de reordenació del sector públic s’han realitzat mitjançant iniciatives de regulació i reordenació administrativa que s’ajusten millor a formes de gestió més actuals de provada eficiència. Podem destacar les següents:

- Es regula l’Agència de Suport a l’Empresa Catalana (ACC1Ó), organisme que executa les polítiques del Govern en els àmbits de la innovació, la transferència tecnològica, la internacionalització, el foment i la captació d’inversions i el millorament de la productivitat de l’empresa. Es crea el Consell Català de l’Empresa com a òrgan de participació institucional que té per objectiu accelerar el procés de transformació empresarial que afavoreixi l’adaptació de les empreses als canvis estructurals i a la inversió productiva.

- En l’Administració sanitària:

o Es reordena la composició del Consell de Direcció del Servei Català de la Salut i del Consell de Salut de les Regions Sanitàries

o Es flexibilitza l’estructura del Consell de Direcció i del Consell de Salut del Sector Sanitari.

o Es reforça l’autonomia de gestió de l’Institut Català de la Salut.

o S’especifica que l’Institut Català de la Salut pot reclamar el pagament dels serveis d’atenció sanitària que presta en els supòsits en què hi hagi tercers obligats a fer-se’n càrrec.


- En l’àmbit de la gestió de l’aigua, la supressió de l’Ens d’Abastament d’Aigua i l’assumpció de les seves funcions per l’Administració de la Generalitat s’acompanya amb una reestructuració d’aquest organisme.

- Es reordena el sector públic cultural, potenciant les funcions de l’Oficina de Suport a la Iniciativa Cultural com a finestreta única en l’àmbit de les subvencions culturals i reordenant les funcions i l’organització del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts, la Institució de les Lletres Catalanes, l’Institut Català de les Empreses Culturals i l’Agència Catalana del Patrimoni Cultural.


b) Mesures d’agilitació de les tramitacions administratives i de supressió de càrregues burocràtiques per als particulars

Es simplifiquen els tràmits burocràtics en diversos procediments, fonamentalment minorant i facilitant la documentació que han de presentar els ciutadans. Aquest supòsit es dona en diversos casos:

- En l’àmbit de les cooperatives, se simplifica la documentació que aquestes entitats han de presentar al Registre de Cooperatives, amb l’impuls de la implementació de sistemes electrònics al Registre que facin possible la publicitat telemàtica i és racionalitzen les obligacions de publicació de determinats acords.

D’altra banda, en procediments molt diversos s’estableix una simplificació dels tràmits administratius o una reducció del termini en què l’Administració ha de resoldre, i també altres mesures per a afavorir l’eficàcia de l’Administració en vers els administrats:

- En els procediments de control ambiental d’activitats:

o Es possibilita centralitzar la petició i coordinació dels diferents informes sectorials en una finestreta única: l’Oficina de Gestió Ambiental Unificada.

o Es redueix el termini de l’Administració per a resoldre els procediments.

o En les activitats sotmeses a autorització ambiental o a llicència ambiental, el silenci administratiu, fins ara de caràcter negatiu, passa ser positiu (és a dir, si l’Administració no resol dins de termini, l’autorització s’entén concedida).

- En l’àmbit portuari, se simplifica la tramitació administrativa de l’autorització de les obres que fan els concessionaris si no impliquen canvis substancials: es podran autoritzar sense haver de fer la tramitació prevista per a les modificacions de concessions.

- Es facilita l’execució d’obres d’infraestructures de regatge de la Generalitat: els particulars poden executar directament al seu càrrec una part de les obres, per import equivalent a la contribució econòmica que els correspon.

- Se simplifica el procediment d’acreditació de les entitats privades que presten serveis socials: l’autorització comporta la inscripció d’ofici en el Registre d’Entitats, Serveis i Establiments Socials.

- Amb la supressió del Registre de serveis i equipaments juvenils, l’Administració passarà a dur un cens d’equipaments i serveis, que tindrà caràcter merament intern i no tindrà efectes constitutius.

- Se simplifica el procediment de reconeixement de federacions esportives.

- En la legislació sobre procediment administratiu:

o S’impulsa l’ús de mitjans electrònics.

o Se simplifica el procediment d’elaboració de disposicions reglamentàries.

o Es clarifica la regulació dels supòsits de silenci administratiu negatiu (és a dir, els casos en què la falta de resposta de l’Administració té efectes desestimatoris), i se suprimeixen trenta vuit supòsits de silenci negatiu.


c) Simplificació del règim de control administratiu d’activitats econòmiques

La reforma no es limita a establir mesures per a agilitzar la tramitació dels procediments administratius sinó que també introdueix nombroses modificacions de caràcter substantiu que minoren el rigor de les càrregues administratives sobre l’activitat dels particulars. En aquest sentit se segueixen les premisses iniciades per la Directiva 2006/123/CE del Parlament Europeu i del Consell de 12 de desembre de 2006 relativa als serveis del mercat interior, l’anomenada “Directiva de Serveis”, i s’apliquen les fórmules allí contingudes a àmbits no expressament inclosos en l’esmentada Directiva. Concretament, es revisen els règims d’intervenció administrativa per aplicar aquells que facilitin més la tramitació a l’administrat, tot respectant en tot moment les normes bàsiques i comunitàries i les garanties pròpies de l’actuació pública i la seguretat jurídica En especial, se suprimeixen autoritzacions (completament, o transformant-les en simples comunicacions).

Són exemples de simplificació del règim de control de les activitats econòmiques:

- En el procediment d’autorització d’empreses de seguretat privada, se substitueix la presentació de documentació per la presentació d’una declaració responsable.

- En els procediments d’autorització de transport marítim de viatgers, se substitueix la presentació de documentació per una declaració responsable.

- En la legislació de control ambiental d’activitats:

o Se simplifica el règim d’intervenció d’activitats de sectors diversos (agrícola, de productes alimentaris, energètic, siderúrgic, d’infraestructures, hidràulic), tot limitant el sotmetiment a declaració d’impacte ambiental a les activitats que exigeix la normativa bàsica i europea.

o Es restringeix el concepte de modificació substancial d’activitat, cosa que permet que modificacions fins ara sotmeses a intervenció administrativa deixin d’estar-ho.

o Un bon nombre d’activitats ramaderes i de la indústria alimentària deixen d’estar subjectes a llicència ambiental i passen a estar-ho a comunicació prèvia (fins ara, la llei prohibia que les activitats ramaderes se sotmetessin al règim de comunicació).

- En l’àmbit dels residus:

o La recollida i transport de residus deixen d’estar subjectes a autorització i passen al règim de comunicació prèvia.

o S’obre la possibilitat que les empreses que eliminin residus no especials en els propis centres de producció, o que els valoritzin, quedin eximides de l’obligació d’obtenir autorització per a la gestió dels residus.

- En la legislació d’aigües, es facilita poder utilitzar com a fertilitzants els efluents generats en el processament del raïm i de les olives per a l’elaboració de vi i d’oli.

- En l’àmbit del turisme:

o Els habitatges d’ús turístic (que a partir d’ara es regulen a la legislació turística i no a la d’habitatge) passen del règim de llicència al de comunicació prèvia.

o S’adapta la regulació sobre agències de viatge a la normativa europea.

D’altres exemples concrets de tramitació específica que es simplifica són els següents:

- La realització d’activitats puntuals dins el domini públic portuari que no impliquin ocupació privativa del domini deixa d’estar subjecta a autorització i passa a estar-ho a comunicació prèvia.

- L’obertura de centres d’activitats marítimes deixa d’estar subjecta a autorització i passa a estar-ho a comunicació prèvia.

- Se suprimeix l’obligació de comunicar prèviament a la Generalitat la transmissió de finques rústiques per eliminació del dret d’adquisició preferent

d) Mesures que comporten la reducció d’obligacions i limitacions per als particulars, o que afavoreixen la competència

Un conjunt important de modificacions legals es centren a minorar els requisits, les obligacions o les prohibicions que afecten l’exercici d’activitats pels ciutadans o les empreses, i a afavorir la competència. En aquests casos, la reducció d’obligacions, càrregues i limitacions no es refereix als procediments o als règims de control administratius sinó a les condicions efectives en què es poden realitzar les diferents activitats. Són exemples de modificacions legals d’aquest tipus, les següents:

- En l’àmbit de la seguretat industrial, se suprimeix la facultat del Govern d’establir un nombre màxim d’organismes de control, amb la qual cosa es passa d’un model limitat –fins ara només podien operar un màxim de sis organismes de control-- a un model obert, en què podrà operar qualsevol que compleixi uns requisits que a més s’han simplificat.

- Determinats espais de les instal•lacions industrials que funcionen les 24 hores del dia i duen a terme llur activitat a l’aire lliure queden eximits de les obligacions que imposa la legislació sobre protecció ambiental del medi nocturn.

- En les concessions de serveis de transport de viatgers per carretera, el termini màxim de la concessió, pròrrogues incloses, passa de 99 anys a 15 anys.

- Es modifica la legislació de consum per a dispensar les empreses petites de l’obligació de tenir establiment a Catalunya per a atendre les queixes dels consumidors.

- En matèria d’horaris i d’equipaments comercials:

o Les concentracions comercials incloses al Pla Territorial Sectorial d’Equipaments Comercials 2006-2009 s’equiparen a Trama urbana consolidada (fins ara aquestes concentracions comercials no podien ampliar els establiments, implantar noves activitats, etc.)

o Les empreses titulars de centres d’innovació tecnològica o de disseny vinculats a les activitats de consum poden implantar petits establiments comercials sense complir els criteris de localització que preveu la llei, si compleixen determinats requisits (ocupació de més de 50 treballadors, etc.)

o Es redueixen els dies en que han de tancar els establiments situats en municipis turístics, les botigues de conveniència i determinats autoserveis d’alimentació.

- En el sector immobiliari i l’habitatge:

o Es flexibilitza l’obligació que la planificació urbanística i sectorial reservi sòl per a habitatges de protecció oficial.

o Es facilita la gestió de l’adjudicació dels habitatges de protecció oficial.

o Es suprimeix el règim de lloguer forçós i expropiació temporal en casos de desocupació d’habitatges.

- Es racionalitza la prohibició de circulació motoritzada per pistes i camins rurals, amb l’acord amb els titulars dels vials.

- Se suprimeix el dret d’adquisició preferent de la Generalitat en les transmissions de finques rústiques.

- Es permet que les cooperatives agràries facin treballs agraris a favor dels socis, és a dir, treballin terres que els socis no treballen, per a pal•liar els efectes de l’abandonament de les finques i la falta de relleu generacional.


Totes aquestes mesures, algunes d’elles molt demandades pel teixit social i econòmic, estan dissenyades amb un únic objectiu final de facilitar la reactivació econòmica i adaptar l’Administració de la Generalitat a una nova situació on l’eficiència, l’optimització de mitjans i la capacitat pública per incidir en la nostra societat han de respondre a la nova realitat.

Cal tenir en compte que la tasca dels poders públics de revisió de la seva actuació ha de ser permanent, impedint així la petrificació de l’ordenament jurídic i l’acumulació de tràmits i normes concebudes aïlladament. Les normes, i les lleis com a màxima expressió de la legitimitat democràtica, han de servir als ciutadans i per això han de ser clares i respondre a unes finalitats conegudes i acceptades. Aquest és el marc que ha de presidir una actuació de l’Administració pública permanentment obligada a respondre als nous reptes que la societat planteja.